פסק-דין בתיק ע"א 7759/01

המשנה לנשיא א' מצא:

           ערעור על פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (השופט נ' ישעיה), ולפיו נדחתה עתירת המערערת (הוצאת העיתון "הארץ") למתן צו שיורה למשיבים לפרסם את חוות-דעתה של פרקליטת המדינה (גברת עדנה ארבל) בפרשה שנודעה בציבור כ"פרשת נתניהו-עמדי".     

2.          המעשה בתמצית: כתבה עיתונאית שפורסמה בספטמבר 1999, על אודות קשריהם של ראש הממשלה לשעבר, מר בנימין נתניהו, ורעייתו, גברת שרה נתניהו, עם קבלן ההובלות מר אבנר עמדי, החשידה את בני הזוג נתניהו ושניים מעוזריו הבכירים של מר נתניהו במשרד ראש הממשלה בביצוע עבירות שונות. בעקבות הפרסום פתחה המשטרה בחקירת חשדות לביצוע עבירות שוחד, הפרת אמונים וניסיון לקבלת דבר במרמה. עם סיום חקירת המשטרה נבדקו ממצאיה על-ידי פרקליטות מחוז ירושלים, פרקליטות המדינה והיועץ המשפטי לממשלה. ביום 27.9.2000 הודיע היועץ המשפטי לממשלה (מר אליקים רובינשטיין) לציבור, כי החליט שאין מקום להגיש כתב-אישום נגד מי מן החשודים. בסיכום החלטתו, כי אין מקום להעמיד לדין את מר נתניהו, קבע היועץ המשפטי לאמור:

לאחר שיקול, מסקנתי היא, כאמור, כי על פי הכללים המקובלים בתחום המשפט הפלילי, חסרות ראיות כדי להוכיח חלק מיסודות העבירות שנבחנו. בנוסף קיימים קשיים הנוגעים למשקל הראיות. לפיכך נעדרת בתיק התשתית הראייתית הלכאורית המתחייבת לשם הגשת כתב אישום והתיק נסגר בעילה של חוסר ראיות מספיקות.

אף ביחס לגברת נתניהו, וביחס לשני האחרים שחלקם בפרשה נחקר, הגיע היועץ המשפטי לממשלה למסקנה, כי אין ראיות מספיקות להעמידם לדין פלילי.

           החלטת היועץ המשפטי לממשלה התבססה על חוות-דעת מקיפה מפרי עטו. בחוות-דעתו, שפורסמה ברבים במלואה, פרש היועץ המשפטי בהרחבה את השיקולים והטעמים, שעל יסודם החליט שלא להגיש כתבי-אישום בפרשה האמורה. כן סקר את הדיונים וההתייעצויות, אשר קוימו בלשכתו ובפרקליטות המדינה, קודם לגיבוש החלטתו, ופורטו שמותיהם ותפקידיהם של המשתתפים בדיונים. בפסקה 9 לחוות-דעתו ציין היועץ המשפטי, כי הגם ש"בחלק ניכר מהנושאים הייתה הסכמה בין כל המשתתפים", הרי שביחס לשאלה אם ניתן ויש להעמיד לדין את מר נתניהו ורעייתו, ובגין אלו עבירות, הובעו דעות שונות על-ידי כמה מן הפרקליטים. אף עיקרי הדעות שהובעו פורטו בחוות-דעתו, אך זאת מבלי לנקוב בשמותיהם של בעלי הדעות. רק לגבי עמדה אחת, בחר היועץ המשפטי לציין את העובדה, כי מי שביטאה אותה הייתה פרקליטת המדינה, הגברת ארבל, שעל אודות עמדתה כתב בחוות-דעתו לאמור:

... פרקליטת המדינה, בנייר עמדה שהציגה ובדיונים, סברה כי יש מקום להעמדה לדין של מר נתניהו ורעייתו בחלק מהנושאים, קרי, לגבי מר נתניהו בעבירה של ניסיון לקבלת דבר במרמה ומרמה והפרת אמונים, ולגבי רעייתו בעבירה של ניסיון לקבל דבר במרמה.

3.        בעקבות פרסום חוות-דעתו של היועץ המשפטי לממשלה פנתה המערערת אל המשיבים בבקשה למסור לעיונה את נייר העמדה שהציגה פרקליטת המדינה במסגרת הדיונים שקדמו להחלטת היועץ המשפטי. בדחותה בקשה זו טענה רשמת מאגרי המידע במשרד המשפטים, בשם המשיבים, כי המידע המבוקש נופל בגדרו של סעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע, תשנ"ח-1998 (להלן: החוק), ועל כן אין לפרסמו. לנוכח הסירוב הגישה המערערת עתירה לבית-המשפט המחוזי, בה ביקשה שבית-המשפט יעשה שימוש בסמכותו לפי סעיף 17 לחוק ויורה למשיבים לחשוף לעיונה, ולמטרת פרסום בעיתונה, את חוות-הדעת שהגישה פרקליטת המדינה. בית-המשפט המחוזי דחה את העתירה, וכנגד הכרעה זו מופנה הערעור שלפנינו.

4.        מלכתחילה בא הערעור לפני הרכב שלושה, שזולתי כלל את חברתי השופטת דורנר ואת חברי השופט לוי. במסגרת הדיון שהתקיים לפנינו (ביום 16.2.03) ביקשנו מן היועץ המשפטי לממשלה לשקול את הצעתנו, "שלפיה יפרסם השלמה לאמור בפסקה 9 לחוות-דעתו, בה יפרסם בתמצית אך באורח ממצה את הנימוקים, שעליהם סמכה פרקליטת המדינה את עמדתה". עוד הוספנו, כי אם יחליט היועץ המשפטי לקבל את הצעת בית-המשפט, ויצרף לחוות-דעתו את ההשלמה המוצעת, יודיע בא-כוח המערערת לבית-המשפט אם שולחתו עומדת על ערעורה ואת נימוקיה לכך. אלא שביום 10.4.03 הודיעתנו באת-כוח המדינה, כי היועץ המשפטי לממשלה עומד על דעתו כי אין לפרסם את חוות-דעתה של פרקליטת המדינה אף לא בתמצית. משכך, החלטנו לעשות שימוש בסמכותנו, לפי סעיף 17(ב) לחוק, וקיבלנו לעיוננו את חוות-דעתה של פרקליטת המדינה בפרשה הנדונה. כן החלטנו, בהתאם לסעיף 17(ג) לחוק, לאפשר לצדדים שלישיים העלולים להיפגע מחשיפת חוות-הדעת להשמיע את טענותיהם. בעקבות החלטה זו, הוגשה לנו תגובה בכתב מטעם בני-הזוג נתניהו, בה הובעה התנגדות לבקשת המערערת. ביום 24.9.03 קיימנו ישיבה בה האזנו לטענות באי-כוח הצדדים המקוריים ולטענות באי-כוחם של בני הזוג נתניהו. לאחר שקילת הטענות החלטנו (ביום 19.10.2003) כי "ראוי שהשאלות העולות בערעור זה תתבררנה לפני מותב מורחב שיכלול את שופטי המותב הקיים". בהחלטתו (מיום 26.10.03) קבע הנשיא את שופטי ההרכב המורחב. כן החליט כי פסק-הדין יינתן על-פי הסיכומים בכתב, בכפוף להחלטת ההרכב להידרש להשלמת טיעונים על-פה. בהיוועצות שקיימו שופטי ההרכב המורחב היו הכול תמימי-דעים, כי ניתן להכריע בערעור על יסוד סיכומי הטענות שבכתב ומבלי להיזקק להשלמת טיעונים על-פה. 

5.       סעיף 9(ב)(4) לחוק, שעליו הסתמכו המשיבים להצדקת סירובם לגלות את חוות-דעתה של פרקליטת המדינה, קובע:        

(ב) רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע שהוא אחד מאלה:

 .....

       (4) מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין.

           המערערת לא חלקה כי חוות-דעתה של פרקליטת המדינה אכן חוסה בצל הפטור הקבוע בסעיף 9(ב)(4) לחוק. עם זאת טענה, כי בנסיבותיו המיוחדות של המקרה, העניין הציבורי בגילוי המידע עדיף וגובר על הטעמים לאי-גילויו. עמדה זו סמכה המערערת על הסייג-לפטור הקבוע בסעיף 17(ד) לחוק, הקובע וזה לשונו:

(ד)   על אף הוראות סעיף 9, רשאי בית המשפט להורות על מתן מידע מבוקש, כולו או חלקו ובתנאים שיקבע, אם לדעתו הענין הציבורי בגילוי המידע, עדיף וגובר על הטעם לדחיית הבקשה, ובלבד שגילוי המידע אינו אסור על פי דין.

           המשיבים לא טענו, כי גילוי המידע המבוקש "אסור על פי דין", אלא כי חשיפת חוות-דעתה של פרקליטת המדינה עלולה לפגוע בתפקודן של רשויות התביעה. עמדה זו סמכו הם על הוראת סעיף 9(ב)(1) לחוק, המורה כי "רשות ציבורית אינה חייבת למסור ...(1) מידע אשר גילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה". בהסתמכם על החשש הנטען, לפגיעה אפשרית בתפקודן של הרשויות, טענו המשיבים, כי העניין הציבורי שבגילוי חוות-דעתה של פרקליטת המדינה איננו גובר על הטעם המצדיק את דחיית הבקשה.

6.        המחלוקת בין בעלי הדין התמקדה אפוא בשאלה, אם העניין הציבורי בגילוי חוות-דעתה של פרקליטת המדינה עדיף וגובר על הטעמים המצדיקים שלא לגלותה. השופט המלומד הגיע למסקנה, כי הדין במחלוקת זו הוא עם המשיבים. בדרכו למסקנה זו בחן השופט את תכליתו של החוק ואת האיזונים שנקבעו במסגרתו, בין זכות הציבור לקבל מידע לבין אינטרסים של הרשות, שחשיפתו של המידע המבוקש עלולה לפגוע בהם. בהתייחסו לנסיבות פרשתנו סבר בית-המשפט, כי מאחר וחוות-דעתה של פרקליטת המדינה הייתה רק אחת מבין מספר חוות-דעת שהוצגו לפני היועץ המשפטי לממשלה, הרי שבגילויה יהיה משום מסירת מידע "חלקי בלבד", שמסירתו ממילא לא תשקף את הדעות השונות שהובעו בדיון. כן הטעים בית-המשפט, כי משסמכות ההכרעה בשאלת ההעמדה לדין במקרה שלפנינו ניתנה בידי היועץ המשפטי לממשלה לבדו, הרי שלחוות-דעתה של פרקליטת המדינה, על אף בכירות משרתה, אין לייחס משקל גדול יותר מזה הניתן לעמדות שהוצגו על-ידי משתתפים אחרים בדיון. בנסיבות אלה, סבר בית-המשפט, חשיפת חוות-דעתה של פרקליטת המדינה - מבלי שתיחשפנה גם חוות-הדעת של משתתפים אחרים בדיון - לא זה בלבד שלא תשרת את האינטרס הציבורי, אלא אף תפגע במעמדן של רשויות התביעה בעיני הציבור, שכבר נחשף לעובדת קיומן של דעות נוספות. את האפשרות - אשר לא הועלתה על-ידי מי מהצדדים - להורות על חשיפתן של כל חוות-הדעת, ניירות העמדה והפרוטוקולים שגובשו במסגרת הליך ההיוועצות שקיים היועץ המשפטי, דחה בית-המשפט מן הטעם שפרסום כזה ירתיע את הגורמים הפועלים ליד היועץ המשפטי וכן ליד פרקליטת המדינה מלהציג באופן חופשי את עמדותיהם. נוכח הוודאות הקרובה לפגיעה קשה וחמורה בתפקודה של הרשות, וחרף החשיבות שבגילוי המידע המבוקש, קבע בית-המשפט, כי העניין הציבורי איננו גובר על הטעמים לאי גילויה של חוות-הדעת.

7.        המערערת השיגה לפנינו על צדקת קביעותיו של בית-המשפט המחוזי. לטענתה, שגה בית-המשפט בקביעתו כי העניין הציבורי שבגילוי חוות-דעתה של פרקליטת המדינה אינו גובר על הטעמים התומכים באי-גילויה. המערערת הטעימה את ייחוד הנסיבות: החשדות שהועלו כלפי מר נתניהו, ונחקרו על-ידי המשטרה, התייחסו, בין היתר, לפעולותיו בתקופה שבה כיהן כראש הממשלה. בניגוד לעמדת היועץ המשפטי לממשלה, שאותה נימק בחוות-דעתו, הגיעה פרקליטת המדינה למסקנה כי יש מקום להגשת כתב-אישום נגד מר נתניהו; והיועץ המשפטי בחר לחשוף עובדה זאת. בנסיבות אלו, והואיל והמדובר בטוהר מידותיו של מי שכיהן כראש הממשלה, יש לציבור עניין וזכות לדעת את הנימוקים שעל יסודם סברה פרקליטת המדינה - תוך שחלקה על דעת היועץ המשפטי - כי היה מקום להעמיד את מר נתניהו לדין; ועניין זה גובר על הטעמים לחיסויה של חוות-הדעת. עוד טענה המערערת, כי חששו של בית-המשפט המחוזי, שחשיפת חוות-דעתה של פרקליטת המדינה תפגע ברשויות התביעה, אינו מבוסס והמשיבים - שהנטל לעניין זה רבץ עליהם - כלל לא הוכיחוהו. כן טענה, כי חוות-דעתה של פרקליטת המדינה אינה רק אחת מבין חוות-הדעת השונות שהוגשו; הן משום בכירות משרתה והן משום שהמדובר בהבעת עמדה נגדית מנומקת לעמדת היועץ המשפטי. על יסוד טעמים עיקריים אלה טענה המערערת, כי מן הדין היה להורות על חשיפת חוות-דעתה של פרקליטת המדינה.        

8.        המשיבים סמכו את ידיהם על הכרעתו של בית-המשפט המחוזי. הם לא חלקו כי לפרקליטת המדינה מעמד מיוחד, העולה על מעמדם של יתר הפרקליטים שהשתתפו בהליך ההיוועצות. עם זאת טענו, כי משסמכות ההחלטה ניתנה בידי היועץ המשפטי לבדו, הרי שאין לראות בחוות-דעתה של פרקליטת המדינה - חשובה וכבדת-משקל ככל שתהיה - משום החלטה עצמאית, אלא יש להתייחס אליה כאל כל חוות-דעת פנימית אחרת המוגשת לגורם מוסמך לצורך קבלת החלטתו. בכך שפרקליטת המדינה הביעה בדיון דעה מנוגדת לדעתו של היועץ המשפטי לממשלה אין, אפוא, כדי להצדיק